Det er 10 måneder siden, at briterne besluttede at lade sig skille fra EU, men meget lidt er sket siden. Hvorfor? Hvad er næste trin i forhandlingerne? Og hvor ser vi mulige latente konfliktpunkter i mellem de to parter?

Af Caroline Bertram

 

Baggrund
Den 23. juni 2016 fandt den famøse folkeafstemning sted i Storbritannien, hvor briterne skulle tage stilling til deres medlemskab af Den Europæiske Union. Med 51,9 pct. af stemmerne for et ”leave” fandt Storbritannien og EU sig på hidtil ukendt farvand. Et medlemsland skulle forlade det europæiske samarbejde.

Det eneste fortilfælde man har på, at et land har forladt samarbejdet er Grønland.  Som en del af det danske Rigsfællesskab blev Grønland medlem af EF ved Danmarks indtræden tilbage i 1973. Det var dog ikke, hvad den grønlandske befolkning ønskede, og efter en vejledende folkeafstemning udtrådte Grønland af det europæiske samarbejde i 1985. Dette tilfælde adskiller sig markant fra Storbritanniens. Da Grønland var medlem gennem Danmarks medlemskab krævede en udmeldelse blot, at man indskrænkede det danske territorium i traktaterne, så Grønland ikke længere var omfattet. Det var et quick fix.

På daværende tidspunkt stod det ikke nævnt i traktaterne, hvordan et medlemsland i realiteten kunne udtræde af EU. Processen var ikke nedskrevet nogle steder i EU’s regelsæt. At tilføje en exit-artikel blev allerede diskuteret under Forfatningstraktaten, men da denne kulsejlede i 2005, blev en exit-artikel først indført med Lissabontraktaten i 2009. Den berygtede artikel 50 i Traktaten om Den Europæiske Union (TEU). Med resultatet af den britiske folkeafstemning blev denne artikel pludselig den mest omdiskuterede artikel i hele traktaten. Fordi hvad går artikel 50 TEU egentligt ud på?

 

Leave-tilhængere ude foran Westminister. Foto: Garry Knight (flickr)

 

EU-traktatens artikel 50
EU-traktatens artikel 50 fastlægger proceduren for et medlemslands udtræden af EU. Artiklen omtaler på ingen måde, hvilket form for exit (hard eller soft) eller fremtidigt forhold det udtrædende medlemsland vil få med EU på den anden side af skilsmisseforhandlingerne. Artiklen er udelukkende processuel og fastlægger de løbende trin i exit-forhandlingerne. I Storbritanniens tilfælde er de således ikke sikret en særlig form for tilknytning til EU efter forhandlingerne er afsluttet. Den tango som skal danses mellem EU og Storbritannien er da særdeles vigtig for begge parter.

Artikel 50 TEU exit-processen er som følger: For at et medlemsland kan forlade EU, skal Storbritannien notificere – dvs. officielt meddele – Det Europæiske Råd sit ønske om udtrædelse. Det gjorde Storbritanniens premierminister, Theresa May, den 29. marts 2017. Dette er første trin i udmeldelsesprocessen, og indtil det var gjort, kunne forhandlingerne ikke starte mellem EU og Storbritannien. Fra EU’s side har man da siden folkeafstemningen tilbage i juni bare ventet på, at den britiske premierminister ville aktivere exit-artiklen.

Med Storbritanniens notificering vendte man timeglasset. Fordi ifølge artiklen må forhandlingerne maksimalt tage 2 år, og for hver dag der går, ryger der flere sandkorn i gennem. Hvis en udmeldelsesaftale ikke er forhandlet på plads inden for to år, vil Storbritannien være tvunget til at forlade Unionen uden en aftale. Der er dog mulighed for at forlænge denne frist, men det kan kun ske ved enstemmighed i Det Europæiske Råd. Derudover fastslår artiklen også, at Storbritannien fortsat er medlem af EU – med de rettigheder og forpligtelser der følger – indtil en udtrædelsesaftale træder i kraft, eller der er gået de to år fra de notificerede.

Næste trin i forhandlingerne er, at Det Europæiske Råd (uden deltagelse af Storbritannien) som opfølgning på briternes notifikation skal fastlægge de overordnede guidelines, der skal danne baggrund for EU’s forhandlinger med Storbritannien om vilkårene for deres udtræden. Det er her vi på nuværende tidspunkt befinder os i processen. Disse retningslinjer er blevet drøftet på et ekstraordinært rådsmøde den 27. april og forventes vedtaget af Det Europæiske Råd den 29. april.

Når Det Europæiske Råd har vedtaget sine retningslinjer, er det tid til at inddrage de øvrige EU-institutioner i Brexit-affæren. Kommissionen – som kommer til at forestå dag-til-dag forhandlingerne med Storbritannien – vil anmode Rådet om at få lov til at begynde forhandlingerne. Årsagen til dette er, at Kommission skal have officiel tilladelse af Rådet til at måtte begynde, hvorefter Rådet løbende vil blive involveret, som forhandlingerne skrider frem. Udover at give officiel tilladelse kan Rådet også beslutte, hvem der skal være EU’s chefforhandler. Her har man været tidligt ude, og den tidligere franske kommissær, Michel Barnier, blev allerede sidste sommer udpeget som Kommissionens chefforhandler. Det forventes, at Kommissionen vil fremsætte forslag til forhandlingsmandat i starten af maj, og at Rådet vil godkende dette omkring midt maj. Herefter vil de reelle forhandlinger mellem EU27 og Storbritannien kunne påbegynde.

 

Bodelingen og det fremtidige forhold
I udkastet til Det Europæiske Råds retningslinjerne bruges der en del kræfter på at understrege, at man ønsker en klar rækkefølge i forhandlingerne mellem EU27 og Storbritannien. Donald Tusk meldte fra start ud, at man anså briternes udmeldelse som en todelt proces. Første fase vil være at få afklaret de overordnede principper for bodelingen. Herefter vil forhandlingerne kunne blive bredt ud til også at omfatte drøftelser om det fremtidige forhold mellem Storbritannien og EU27, som vil udgøre anden fase.

Bodelingen omhandler en række vigtige juridiske og økonomiske spørgsmål. Bl.a. hvilke rettigheder EU-borgere som bor i Storbritannien og vice versa har på den anden side af forhandlingerne. Der er også spørgsmålet om, hvilke juridiske vilkår der skal være gældende for britiske og europæiske virksomheder og andre aktører, der har indgået længerevarende kontrakter (som strækker sig udover de næste to år). Spørgsmålet om det finansielle mellemværende mellem EU27 og Storbritannien fylder også en del, og som i så mange andre skilsmisser handler det primært om, hvem der menes, at skylde hvem hvad. I dette tilfælde mener EU, at Storbritannien på baggrund af flerårige finansielle forpligtelser til bl.a. EU-finansierede programmer skylder et flercifrede milliardbeløb. Storbritannien påstår, at dette beløb er langt mindre. Afslutningsvis anses det problematiske grænsespørgsmål – om grænsen mellem Irland og Nordirland – og håndteringen af EU’s internationale forpligtelser også som en del af første fase.

I udkastet til retningslinjerne lægges der ikke op til, at første fase skal være helt afsluttet før anden fase kan begynde. Det understreges dog, at drøftelserne om det fremtidige forhold mellem Storbritannien og EU først vil starte, når der er opnået ”tilstrækkelig fremskridt” i forhandlingerne om bodelingen. Hvad er da tilstrækkelig fremskrift? Ifølge udkastet er det op til Det Europæiske Råd at beslutte, hvornår der er opnået tilstrækkeligt fremskrift, hvilket kan blive et værdifuldt es for EU’s stats- og regeringschefer at have i ærmet.

I et seks sider langt notifikationsbrev som blev overrakt Donald Tusk og Det Europæiske Råd den 29. marts 2017, skitserede den britiske regering sin tilgang til de forestående forhandlinger. Her slog den britiske regering fast, at de ønsker, at der opnås enighed om rammerne for en fremtidig aftale parallelt med bodelingsforhandlingerne og ikke som en todelt fase, som Det Europæiske Råd har meldt ud. Dette kunne blive et afgørende stridspunkt i forhandlingerne mellem EU27 og Storbritannien.

 

Mulige bastioner for EU, Storbritannien og medlemslandene
Vi befinder os således i en tidlig fase, som er blevet trukket ud pga. af Storbritanniens sene notificering som først skete hele 9 måneder efter folkestemningen. I de kommende måneder vil de øvrige EU-institutioner blive inddraget, og der skal gives de nødvendige forhandlingsmandater. I mellemtiden følger Bruxelles spændt det nærtstående parlamentsvalg i Storbritannien, da det endnu ikke vides, hvilken betydning dette vil have for de kommende to års forhandlinger.

Kommissionen, Rådet og Det Europæiske Råd forbereder sig på de mulige slagsmål, der kan komme over det økonomiske spørgsmål: Hvem skylder hvem hvad? Samt spørgsmålet om rækkefølgen i forhandlingerne. Hvor EU mener, at der skal være opnået ”tilstrækkelig fremskridt” i bodelingsforhandlinger før spørgsmålet om det fremtidige forhold mellem Storbritannien og EU overhovedet kan komme på bordet. Mens Storbritannien derimod er af den opfattelse, at disse to dele skal diskuteres parallelt med hinanden. Mange frygter at disse to konfliktpunkter kan blive bastioner for Storbritannien og derved umuliggøre videre fremskrift i forhandlingerne.

For Danmarks vedkommende har vi særinteresser på bl.a. fiskeri- og fødevareområdet i vores handelsrelation med Storbritannien. Omkring 39 pct. af danske fiskeres landinger sker fra britiske farvarende, og vi eksporterer fødevarer for omkring 456 mia. kr. (tal fra 2015) til Storbritannien, Dette gør dem til vores tredje største eksportmarked for fødevarer kun overgået af Tyskland og Sverige. På områder som disse, hvor et medlemsland har større interesser end det samlede EU27, kunne der blive nogle udfordringer for Unionen i sit forsøg på at fremstå som en fælles enhed under forhandlingerne. Nogle lande vil muligvis forsøge at forhandle særlige bilaterale aftaler på plads med Storbritannien uden om EU, eller de vil komplicere forhandlingerne ved at modarbejde EU’s fælles kurs inden for et givent politikområde under forhandlingerne. Hvad der da bliver den helt store prøvelse for EU er at holde sammen på tropperne og forsøge på bedst mulig vis at imødegå alle medlemslandenes særinteresser under forhandlingerne uden at trække disse ud i langdrag.

Der er mange interesser på spil for både EU, Storbritannien og de 27 medlemslande, og alt kan ske. Forhandlingernes format kan blive pragmatiske og konsensussøgende eller udvikle sig til at blive det næste slag ved Waterloo. Indtil dette står klart, kan vi kun læne os tilbage og spændt afvente de to store mastodonters næste udspil.

 

Caroline Bertram er studerende på Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet. Hun arbejder i Folketingets Internationale Sekretariat. Hun har  en særlig interesse for dansk udenrigspolitik samt bi- og multilateralt samarbejde.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *