EU’s tandhjul kører videre, på trods af at Storbritannien er på vej ud af artikel 50-bagdøren. Handel er blevet den nye modus operandi til at håndtere den tiltagende globale konkurrence – og med introduktionen af investeringskapitler i handelsaftaler ser vi en nytænkning af EU’s handelspolitik, som både er blevet mødt med politisk entusiasme fra investorer og politisk modstand fra civilsamfundsorganisationer. I alt dette lurer der dog et juridisk spørgsmål bag kulisserne, nemlig om EU overhovedet besidder de nødvendige kompetencer til at kunne indgå denne nye generation af handelsaftaler.

Af Caroline Bertram


EU’s handelspolitik anno 2018

Den 22.-23. marts 2018 mødes EU’s stats- og regeringschefer til et forårstopmøde, hvor det politiske fokus  vil være på økonomiske anliggender. På dagsordenen er blandt andet en videreudvikling af det indre marked, en sikring af et digitalt indre marked, en kapitalmarkedsunion og en energiunion. Hermed er der tale om et ambitiøst EU, som i højere grad ønsker at fokusere sine policy ressourcer på områder, hvor man reelt mener, at Unionen kan bidrage med politisk merværdi. Eller som Juncker udtrykte det i sin sidste State of the Union Adress: EU bør være big on big issues and small on the small ones”.

Et policy område som er blevet et hot topic inden for denne nye ramme og som ligeledes vil blive drøftet på topmødet er handelspolitik. EU’s handelspolitik er blevet skubbet op som et af Kommissionens store prioritetsområder, hvilket særligt skyldes en øget global konkurrence fra lande såsom Kina, Indien og Japan. EU er i dag dog fortsat verdens største handelsblok, og ifølge tal fra Kommissionen er mere end 30 millioner jobs i EU bundet op på eksport til resten af verden og for hver billion euro der eksporteres for, affødes der ca. 14.000 jobs på tværs af EU-landene.

 “Being European also means being open and trading with our neighbors, instead of going to war with them. It means being the world’s biggest trading bloc, with trade agreements in place or under negotiation with over 140 partners across the globe” – Juncker, State of the Union Adress 2016

 

Cecilia Malmström, kommissær for handel. Foto: Rådets pressearkiv

 

Fra multilateralisme til bilaterale handelsaftaler

Det har ikke altid være sådan. Siden 1957 ved fællesskabets oprettelse har EU’s handelspolitik undergået en række kursskifte. Fra ca. 1960’erne frem til 1985 var EU’s handelsposition i høj grad af reaktionær og defensiv karakter i frihandelsforaer såsom GATT (i dag WTO). Det handlede om at udnytte de smuthuller og fordele som GATT-regimet muliggjorde uden at underminere organisationen. Denne kurs lagde sig op af et neo-merkantilistisk afsæt, hvor det altoverskyggende mål var at beskytte EU’s økonomiske prioritetsområder fra eksternt økonomisk pres.

Fra 1986 og frem skete der et skifte, og handelsinteresserne blev nu formuleret på baggrund af neoliberale ideer og prioriteter. Som konsekvens heraf begyndte EU at tage større del i GATT-forhandlingerne på alle områder med undtagelse af landbrug, som forblev en spændetrøje på handelspolitikken. Fra 1994 og frem rykkede EU op i det multilaterale førersæde og skubbede blandt andet hårdt for en dybere integration i WTO-regi med inddragelse af en række nye policy områder såsom bedre miljøpolitik og arbejdspolitik. Det blev solgt som positiv handelsregulering. En lang række lande forblev dog skeptiske, herunder særligt udviklingslandene, hvilket førte til en fastfrysning af Doha-runden. Denne blev lanceret helt tilbage i 2001 og er endnu ikke blevet afsluttet.

USA under Trump-administrationen har på ingen måde haft en positiv indvirken på forhandlingerne.  Det seneste eksempel på et amerikansk benspænd i WTO er USA’s blokering af udnævnelsen af nye dommere til WTO-paneler, der afgør handelskonflikter. Med en tilbageholdende amerikansk delegation, ser en vej ud af WTO’s stiltilstand næsten umulig ud.

I denne multilaterale krise har EU skiftet spor og satser nu på den bilaterale bane. Dette betyder ikke, at man er vendt tilbage til 70’ernes protektionisme. Bilateralisme anno 2018 handler ikke om kvoter men om markedsadgang. Blikket er rettet mod omverdenen, og man ser absolutte fordele i stort set alle typer af handelsrelationer. EU har således på nuværende tidspunkt 31 aktive handelsaftaler (heriblandt med Jordan, Island, Marokko og Tyrkiet), 47 handelsaftaler som er delvis på plads (heriblandt med Swaziland, Peru, Bahamas og Canada), 4 der mangler signatur eller ratifikation (Armenien, Japan, Singapore og Vietnam), 4 der er under opdatering (Mexico, Marokko, Azerbaijan og Tunesien), samt 18 der fortsat er under forhandling (heriblandt med USA, Thailand, Venezuela og Kina).

Det er værd at bemærke, at disse handelsaftaler spænder over et bredt spektrum, når det kommer til indhold. De kan dog alle lægges ind i én af tre hovedkategorier alt efter, hvor dybt handelssamarbejdet er: a) en toldunion er den dybeste type, hvor man fjerner alle toldsatser på bilateral handel og etablerer en fælles tarif på import fra tredjelande, b) associeringsaftaler, stabiliseringsaftaler, frihandelsaftaler og økonomiske partnerskaber har til formål at fjerne eller reducere told på bilateral handel dog uden at sætte en fælles toldmur op, og afslutningsvis c) partnerskabs- og samarbejdsaftaler, hvor man etablerer en fælles ramme for økonomiske relationer. Toldsatserne forbliver urørte.

 

Donald Tusk, formand for Det Europæiske Råd, og Xi Jinping, Præsident for Folkerepublikken Kina. EU og Kina er i øjeblikket i gang med at forhandle en investeringsaftale på plads.  Foto: Rådets pressearkiv

 

En ny generation af handelsaftaler

Denne markante stigning i handelsaftaler med tredjelande afføder et centralt spørgsmål: Hvordan sikrer man, at alle disse aftaler håndhæves? Handelsregler er kun effektive så længe de følges korrekt og overholdes af begge parter. Ved gentagne brud vil de miste både deres betydning og effekt. Denne problematik er ikke ny, og et tvistbilæggelsessystem, som man kender fra WTO, har i denne henseende til formål at løse handelsstridigheder mellem lande ved at rumme muligheden for at sanktionere parter, der ikke respekterer fælles regler.

Med vedtagelsen af Lissabontraktaten blev investering en del af EU’s repertoire. Det gav anledning til, at investeringskapitler i stigende grad blev inkluderet i handelsaftaler – det blev så at sige ”det nye sort”, idet det åbner op for en hel ny type af økonomisk samarbejde. Disse kapitler fastlægger et juridisk bindende beskyttelsesniveau for investeringer og i forlængelse heraf opretter en såkaldt investor-stat en tvistbilæggelsesmekanisme (ISDS). Denne giver investorer mulighed for at fremlægge klager, hvis de mener, at dele af investeringsaftalen er blevet brudt.

Tvistbilæggelsesmekanismer er dog blevet kritiseret fra mange sider for at mangle legitimitet, gennemsigtighed samt mulighed for kontrol. På baggrund af dette blev der i november 2015 fremsat et forslag om at indarbejde et investeringsdomstolssystem (ICS) i fremtidige handelsaftaler. Siden da har man valgt at medtage ICS som en komponent i bl.a. CETA (EU-Canada), EU-Vietnam handelsaftalen og er ligeledes til drøftelse under TTIP-forhandlingerne.

Denne nye generation af handelsaftaler med bl.a. investering som element er stødt på en del udfordringer. I Singapore-sagen fra 2017 dømte EU-Domstolen, at den nye generation af handelsaftaler indeholder dele (portefølgeinvesteringer og tvistbilæggelse mellem investor og stat), som ikke ligger inde under Kommissionens enekompetence. Disse aftaler kategoriseres da som blandede aftaler. At noget er en blandet aftale vil sige, at der er elementer i den, hvor EU har kompetence og elementer, hvor medlemslandene har kompetencer.  Konsekvensen heraf er, at aftalerne skal ratificeres i alle medlemslande. Dette er en tung proces, og CETA-aftalen som eksempel er per dags dato kun blevet ratificeret i 8 ud af 28 medlemslande (heriblandt i Danmark).

 

En multilateral investeringsdomstol

Kommissionens iver efter at begive sig ud i nye handels- og tvistbilæggelseskonstruktioner fortsætter, og den 13. september 2017 fremførte Kommissionen et forslag om at etablere en ­multilateral investeringsdomstol (MIC). Denne har til  formål at etablere en permanent ordning til løsninger af internationale investeringstvister. En sådan investeringsdomstol vil ifølge Kommissionen være med til at gøre op med kritik såsom mangel på legitimitet, gennemsigtighed og mulighed for kontrol,  som de tidligere modeller er blevet mødt med. Ifølge Kommissionen vil den nye multilaterale investeringsdomstol kunne sikre forudsigelighed med hensyn til fast retspraksis (som særligt har manglet i de tidligere ad-hoc tribunaler), give mulighed for appel af afgørelser, som sikrer gennemsigtighed og effektiv sagsbehandling, samt tillade interventioner fra tredjeparter. Derudover er barren for etik og upartiskhed ligeledes sat højt i forbindelse med udnævnelser af dommere i forhold til både ISDS og ICS.

“By making the system work like an international court, these changes will ensure that citizens can trust it to deliver fair and objective judgements. We can confidently say that we’ve met the expectations of both the Member States and the European Parliament” Cecilia Malmström, 26. februar 2016

Den multilaterale investeringsdomstol er blevet mødt med såvel stor politisk entusiasme som modstand. Kritikken fra modstandere går bl.a. på en frygt for, at en sådan ordning vil føre til en skævvridning, hvor man kun vil se udenlandske investorer sagsøge stater på områder såsom bl.a. miljø-, klima- og sundhedsområdet. Andre interessenter med særligt virksomhederne for øje ser en ubalance i, at en stat der taber en sag mod en mindre virksomhed, vil kunne appellere sagen med det formål at påføre virksomheden flere omkostninger, og herved håbe på, at den dropper sagen. Selvom forslaget fortsat er i sin opstartsfase, giver det anledning til megen politisk drøftelse både nationalt og EU-plan. Civilsamfundet og virksomheder er centrale aktører i debatten, da mange ser store fordele ved en sådan ordning og andre store tab.

Selvom investeringskapitler i forbindelse med handelsaftaler er blevet ”det nye sort”, så er denne handelspolitiske forgrening altså ikke uden udfordringer. Udviklingen bliver spændende at følge over de næste par år, hvor flere handelsaftaler skal igennem den politiske mølle. Særligt Kommissionens videre arbejde med Singapore-dommen in mente vil have stor betydning for EU’s fremtidige handelspolitik. Flere eksperter spår, at man vil se en opdeling i aftalerne mellem en handelsdel og en investeringsdel, som da vil skulle igennem to forskellige politiske processer. Om dette er modellen for fremtidens handelsaftaler vides endnu ikke, men vil afhænge af både løbende overvejelser i medlemslandene, civilsamfundets røst samt institutionernes interne magtkampe.

 

Caroline Bertram er kandidatstuderende på Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet. Hun arbejder i Udenrigsministeriet, og har en særlig interesse for dansk udenrigspolitik og multilateralt samarbejde.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *